2017年中央“一號文件”首次提出了“田園綜合體”這一新概念，“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范”。

打造田園綜合體與建設(shè)用地密不可分，也是很多建設(shè)者們的關(guān)注焦點，可以說，解決土地問題是建設(shè)田園綜合體成功的關(guān)鍵。

一、政策原文

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴大整省試點范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革點。全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。

認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點經(jīng)驗，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權(quán)，維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補償。抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格。

全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。穩(wěn)妥有序、由點及面推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。

從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力。

研究制定支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策。深化集體林權(quán)制度改革。加快水權(quán)水市場建設(shè)，推進水資源使用權(quán)確權(quán)和進場交易。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)。

二、政策解讀

文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

文件強調(diào)，要認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點經(jīng)驗，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權(quán)，維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

同時要注意的是宅基地等集體建設(shè)用地利用中：嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所；注意保護農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)利，防止集體資產(chǎn)被外來資本控制。

文件還提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和收益、集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。

三、幾個土地概念

1.集體建設(shè)用地

集體建設(shè)用地是田園綜合體的重要承載形式。

集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。

在國有建設(shè)用地一級市場中，政府既是管理者，又是組織實施者，并代表全民享有土地收益權(quán)。而在集體建設(shè)用地一級市場中，政府僅僅是管理服務(wù)機構(gòu)，享有土地所有權(quán)的農(nóng)民集體才是組織實施者并享有土地收益。

2.土地流轉(zhuǎn)

隨著經(jīng)濟新常態(tài)，國家實施了新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等一系列戰(zhàn)略舉措，實行建設(shè)用地總量和強度的“雙控”，嚴(yán)格節(jié)約集約用地管理。先后出臺了《基本農(nóng)田保護條例》、《農(nóng)村土地承包法》等，對土地開發(fā)的用途管制有非常明確的規(guī)定。

特別是《國土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）的發(fā)布，更是將該要求進一步明確，使得發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)在新增用地指標(biāo)上面臨著較多的條規(guī)限制。

①土地流轉(zhuǎn)帶來價值重估

有權(quán)威報告指出，從土地資源的角度來看，一方面，土地流轉(zhuǎn)將明顯提升耕地價值，土地資源價值必將被重估；另一方面，土地流轉(zhuǎn)持續(xù)推進背景下，耕地租金增速會高于過去。作為土地改革的核心，農(nóng)地流轉(zhuǎn)給二級市場最直接的機會來自于土地價值的重估。

②規(guī)?；?jīng)營成為現(xiàn)實

土地流轉(zhuǎn)本質(zhì)是推進土地要素的市場化，其作用能有效改善土地資源配置效率，進一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。

③農(nóng)民將就地奔小康

土地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，效率得以提升，農(nóng)民有了更多的選擇，不再背井離鄉(xiāng)而實現(xiàn)奔小康將成為可能。

四、全面打造田園綜合體，與土地流轉(zhuǎn)的具體關(guān)系

1.盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)包括土地資源和其它資源：田園綜合體以農(nóng)業(yè)為依托來進行綜合打造，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和各種旅游，會帶來大量的社會資本注入農(nóng)村市場，一個不可回避的問題就是土地問題，要想打造田園綜合體沒有土地可行不通，有土地不是你的也行不通，田園綜合體的打造勢必會帶動當(dāng)?shù)赝恋氐囊?guī)模流轉(zhuǎn)，影響當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價格，使土地流轉(zhuǎn)進入新常態(tài)。

2.相應(yīng)扶持政策助力農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：當(dāng)前我國正處在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵時期，打造田園綜合體有利于我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，有利于著力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進三產(chǎn)深度融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的全環(huán)節(jié)升級、全鏈條升值，國家勢必會制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策吸引社會資本投身到田園綜合體的綜合打造中，也勢必會有更多的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市，從而吸引更多的人從事土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作，解決就業(yè)壓力。

3.推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展：把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機結(jié)合起來，促進土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)?；?jīng)營促進資源的合理配置，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于提高土地的利用率，培育各類農(nóng)業(yè)主體，培養(yǎng)種糧大戶和職業(yè)化農(nóng)民。

4.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場：土地直接或間接流轉(zhuǎn)到外來投資者手中，是很多地方打造田園綜合體的重要環(huán)節(jié)，規(guī)模化的土地流轉(zhuǎn)有利于完善服務(wù)體系，強化流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，建立開放、競爭、公平、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，完善流轉(zhuǎn)機制。

5.盤活農(nóng)村閑置房屋：閑置民居變成了鄉(xiāng)村酒店，荒山變成了度假村，水塘變成了垂釣園，農(nóng)田變成了觀光采摘園，而這些項目主要是通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的。

6.完善土地流轉(zhuǎn)市場：田園綜合體的打造過程復(fù)雜，勢必會導(dǎo)致不少土地糾紛，而這些土地糾紛對于土地流轉(zhuǎn)市場和土地流轉(zhuǎn)相應(yīng)法律法規(guī)的完善提供了現(xiàn)實依據(jù)。

7.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價格：現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)價格基本都是農(nóng)民要價，主要依據(jù)也是地塊本身的優(yōu)越條件還有根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價格來定價，價格沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，買賣雙方就土地價格存在爭議，田園綜合體的全面大打造，解決了土地流轉(zhuǎn)分散，無法流轉(zhuǎn)的難題，也為當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場提供了一個相對合理的參考價格。